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將備案審查由“重器”打造成“利器”

時間:2019-12-19 09:39:23來源:法制日報

加強備案審查制度能力建設處理好法制統一與立法創新關系  

將備案審查由“重器”打造成“利器”   

備案審查制度,對于健全保證憲法全面實施體制機制,維護國家法制統一、尊嚴、權威至關重要。  

黨的十九屆四中全會《決定》提出,加強備案審查制度和能力建設,依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件。  

按照以往慣例,即將于12月下旬舉行的全國人大常委會會議將聽取并審議2019年度全國人大常委會法工委年度備案審查工作情況報告。從不做不說,到只說不做,再到只做不說,到現在又做又說,備案審查工作在不斷進步。  

備案審查工作不但是全國人大常委會的一項重要職能,也是各級地方人大的一項重要工作。如何處理好創造性開展地方立法工作與維護社會主義法制統一的辯證關系,是當前地方立法面臨的一個重要課題,也對地方備案審查能力和制度建設提出了新的要求。  

地方立法仍面臨多重困境  

近年來,隨著“四個全面”戰略布局深入推進,全國人大常委會加快了法律修改工作,許多內容都涉及需要地方性法規配套實施的問題,由此就相應地帶來地方性法規的清理問題。  

清理地方性法規,既是對地方立法的監督,也是對地方立法的促進。今年7月至9月,受有關部門委托,湘潭大學課題組對湖南省2000年以來制定的183件省級地方性法規進行了全面清理。  

湘潭大學法學院副教授李錦參與其中。在李錦看來,有兩點突出問題值得關注。  

“法制統一”問題較為突出。具體包括:與上位法所規定的內容不一致,典型表現主要是規范表述的不一致和立法內容的疏漏;與黨中央戰略決策部署、國家重大改革措施不一致,存在“立法不適應”的問題。“這一問題的數量最多,其中有兩個主要表現,一是與黨和國家的機構改革方案不相適應,在主管機關的職權配置上面臨著較為突出的修改完善問題。二是與深化“放管服”改革、優化營商環境不相適應。部分地方性法規與國務院及各部門制發的規范性文件協調銜接不夠,存在‘體系沖突’的問題。”李錦說。  

“地方立法創新”相對平淡。在缺乏明確授權時,地方立法創新主要體現為地方特色性的規定,但由于具體的制度設計多數是上位法的補充細化,所以仍缺乏令人眼前一亮的立法創新;另一方面,某些先行先試、具有示范意義、填補國內立法空白的地方性法規雖然為當時的改革發展穩定大局提供了法制保障,但隨著國家立法的陸續出臺和完善,最終歸于平淡,亮點不再。  

維護法制統一同時如何創新  

地方立法,如何既能從內容到形式不違反法制統一的原則,又能保證靈活適當地回應地方需求?在近日全國人大常委會法工委舉辦的備案審查工作會議上,一些地方人大負責人結合工作實踐建言獻策。  

“一統就死,一放就亂。我們過去的教訓還是比較多的。”湖南省人大法制委副主任委員、常委會法工委主任吳秋菊從事地方立法工作20多年,在她看來,處理中央和地方關系的時候,把握好地方性法規備案審查的標準和尺度尤為關鍵。而地方性法規備案審查正確、也是唯一的標準就是不抵觸。她建議應對何為“抵觸”作一個相對明確的權威解釋。  

吳秋菊尤為強調多為地方立法留白十分必要。“如此,地方立法才有創新的余地。”她建議全國人大常委會、國務院在制定法律、行政法規的時候應有所為、有所不為,只規定基本原則和需要在全國統一實行的基本制度即可,有些事項如果是屬于地方事權就獨立留給地方,或把一些具體的制度措施留給地方。  

“地方立法必須創新,必須緊密結合當地實際,回應地方需求,突出內容創新,才能彰顯其在地方事務管理中的獨立價值。然而,地方立法如果一味追求大膽創新,也容易出現‘過度創新’‘越界創新’的情形,導致備案審查通不過,使得地方性法規在合法性上飽受爭議。”山西省人大常委會法工委副主任段寶燕認為,地方立法絕對不能涉及屬于國家專屬立法權的事項,在法律授權范圍內也要克制進行。同時,地方立法應當以我國現有的憲法、法律、行政法規等上位法為上限,以基本的倫理道德、社會觀點和當地風俗民情為下限。  

“當前,備案審查相關法律法規已基本具備,但實踐中仍有一些問題需要進一步明確和完善。”北京市人大常委會法制辦公室副主任王德林建議,全國人大常委會盡快出臺備案審查工作規范,為存在爭議的問題提供法律或者政策依據。如進一步明確適當性審查標準、如何合法有效開展對“兩院”規范性文件進行備案審查等等。  

加強備案審查制度能力建設  

在全面依法治國的背景下,地方立法的質量直接影響地方的治理能力和治理水平。而備案審查是我國憲法確認的合憲性和合法性的控制方式。該如何加強地方備案審查工作,是當前值得重點研究的問題。對此,一些學界人士給出了多方面建議。  

廈門大學法學院教授朱福惠認為,首先,應當加強備案審查機構建設。要優化人大法制工作機構的職能配置,形成全國人大常委會法制工作委員會與省、市人大常委會法制工作委員會的工作協調與配合,增加專業人員的配備,形成科學合理的內部分工。其次,要加強備案審查工作程序建設。規范備案審查登記、初步審查、會議審議等工作程序,使之與立法法、《全國人大常委會議事規則》保持一致,形成備案審查工作內部協調一致的有機整體,提高備案審查工作效率。再次,要區分合法性審查和合憲性審查,建立兩種審查的案件過濾機制。  

上海交通大學法學院教授林彥建議,加強對現有制度效能的梳理,進一步發揮現有制度的作用,同時要發揮制度之間的合力,即制度群的作用,比如暢通法律詢問答復與備案審查之間相互支撐的途徑。此外,還應加強備案審查篩選機制變革功能的設置。“從實際上看,備案審查制度還處于發展過程當中,在這個階段,應當更多鼓勵公民、法人、其他部門積極地參與到備案審查工作當中。不宜對于參與的主體增加或者附加過多的程序性限制,否則有可能會阻卻他們積極參與到過程中去。”林彥說。  


全國人大常委會法工委 開展備案審查案例交流  

本報訊 全國人大常委會法工委近日在湖南省長沙市召開備案審查工作會議,這是黨的十九屆四中全會后首次召開的全國性備案審查工作會議。值得關注的是,一批地方人大常委會備案審查案例在此次會議上對外公開。  

“我們建議地方人大結合各自工作實際,對這些具體案例進行仔細研究和深入探討,包括審查工作機制、審查方式方法、審查研究意見、處理糾正結果等等,達到促進地方備案審查能力水平逐步提升的目的。”據全國人大常委會法工委備案審查室主任梁鷹透露,近來全國人大常委會法工委正在推動開展全國范圍內的備案審查案例交流,旨在通過相互學習借鑒,提高備案審查工作能力水平,増強備案審查整體工作成效。目前,法工委正在對各地提供的數百件備案審查案例進行梳理匯總,分期分批陸續印發推出,并考慮在適當的時候召開全國性備案審查案例交流會議,通過認真研究備案審查典型案例,推動各地備案審查工作深入開展。同時,也希望學界通過具體案例來進一步加深備案審查理論研究。  

記者注意到,此次公布的備案審查案例在審查機制、研究意見和處理結果等方面均各有特色。其中,有些案例是根據公民的審查建議提起,內容涉及限制、減損公民權利或增加公民的義務。如山西省人大常委會審查糾正省政府規章有關最低生活保障金減發或者停發的規定、福建省某縣級人大常委會審查糾正本級政府關于因超生開除公職的規范性文件、浙江省人大常委會審查糾正某地市政府關于房屋所有權轉移辦理公證的規范性文件、湖南省人大常委會審查糾正某地政府有關禁止燃放煙花爆竹管理規范性文件等。  

有些案例則是因為與上位法規定構成明顯沖突和抵觸,主要表現為法律責任條款抵觸、直接違反上位法或者與上位法的規定不符而被糾正。比如天津市人大常委會審查糾正下級人大常委會關于將企業融資還款列入政府年度財政預算的決議決定、上海市人大常委會審查處理下級人大常委會關于限定常委會工作機構組成人員資格的規范性文件、湖北省人大常委會審查糾正某地市政府關于勞動教養的規范性文件、西藏自治區人大常委會審查糾正本級政府規章關于不當扣除村民委員會成員報酬的規定等。  

還有些案例是規范性文件因不當擴大政府主管部門的職權范圍、違規設定行政許可或行政強制措施等而被糾正。比如重慶市人大常委會審查糾正本級政府有關戶外廣告位經營權公開出讓規范性文件、北京市某區級人大常委會審查糾正本級政府關于規范共享自行車管理的規范性文件、河南省人大常委會審查糾正地方“兩院”關于規范傷害案件傷情鑒定工作程序的規范性文件、山東省人大常委會審查糾正下級政府有關快遞網點管理規范性文件、甘肅省人大常委會審查糾正甘肅省有關工傷保險事務的政府規章等。(記者 朱寧寧)


來源:http://epaper.legaldaily.com.cn/fzrb/content/20191217/Articel05001GN.htm

責任編輯:常暢

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